Publisert på nettstedet Posle, 28. mai 2025. Av Vilatii Atanasov
Hvilke gjensidige forpliktelser har Ukraina og USA påtatt seg under «mineralavtalen»? Hva vinner Ukraina og hva taper landet med avtalen? Den ukrainske journalisten og forskeren Vitalii Atanasov undersøker hvilken pris Ukraina betaler for partnerskap med Trumps USA.
Den 8. mai 2025 ratifiserte Verkhovna Rada, det ukrainske parlamentet, en avtale med USA om å opprette et felles investeringsfond, omtalt i media som «mineralavtalen». Den 12. mai signerte den ukrainske presidenten dokumentet og gjorde det til lov. I henhold til vilkårene forplikter Ukraina seg til å fordele 50 prosent av inntektene fra nye lisenser for utvinning av naturressurser til det felles fondet. Dokumentet spesifiserer ikke i hvilken grad USA vil bidra, bortsett fra et innledende bidrag på 25 millioner dollar og mulig fremtidig militær bistand.
Bakgrunnen for avtalen
Avtalen om fordeling av inntekter fra ukrainske mineralressurser har hatt en forhistorie med anspente forhandlinger under hardt press fra president Trumps administrasjon. De amerikanske krava har blitt sammenligna med erstatninger betalt av den tapende siden til vinnerne i en krig, og beskrevet som «utpressing» og «åpenbar kolonial utnyttelse» som ville være et dødelig slag mot Ukrainas suverenitet.
Trump snakka om Ukrainas påståtte gjeld for våpen og økonomisk bistand gitt av den forrige amerikanske administrasjonen, og kom med et anslag på 300 milliarder dollar. Ifølge ham var minralavtalen nødvendig for å kompensere USA for disse utgiftene. Ukrainske myndigheter innvendte at det ikke var tatt hensyn til det faktum at hoveddelen av militærbistanden mottatt fra Biden-administrasjonen siden 2022 var i ikke-refunderbare tilskudd.
Ukraina anslår at den amerikanske bistanden siden 24. februar 2022 er på 90 milliarder dollar. Instituttet for verdensøkonomi i Kiel anslo at den amerikanske bistanden til Ukraina er på rundt 127 milliarder dollar.
Situasjonen ble enda mer absurd fordi ideen om å utvinne sjeldne jordmineraler ble presentert for Trump av Zelensky-administrasjonen.
«Seiersplanen» som ble publisert av presidentens kontor høsten 2024, ga strategiske partnere, først og fremst USA, muligheten til å inngå «en spesiell avtale om felles beskyttelse av landets kritiske ressurser, felles investeringer og bruk av dets økonomiske potensial».
Teksten refererte til «naturressurser og kritiske metaller verdt billioner av dollar. Disse inkluderer spesielt uran, titan, litium, grafitt og andre strategisk verdifulle ressurser som gir en betydelig fordel i den global konkurransen».
President Zelenskyj, som var opptatt av å ta raske og dramatiske avgjørelser, håpet sannsynligvis å lokke den nye administrasjonen til å fortsette militær og økonomisk bistand til Ukraina. Men som det ofte er tilfelle med forhasta avgjørelser, var de langsiktige konsekvensene ikke i tråd med den opprinnelige intensjonen. Til sjuende og sist gjorde Trump fortsettelsen av det militære partnerskapet mellom Ukraina og USA – som er livsviktig for landet på slagmarken – avhengig av mineralavtalen.
Sjøl om avtalen ikke samsvarer med Trumps opprinnelige design, og Ukraina ikke trenger å anerkjenne den ikke-eksisterende gjelda, krever investeringspartnerskapet som er fastsatt i avtalen, i praksis at Ukraina deler sine framtidige inntekter fra ressursutvinning med USA.
Viktige funksjoner
Avtalen oppretter et fellesfond med en struktur, ifølge den ukrainske forhandleren, viseøkonomiminister Taras Katsjka, «ikke passer helt inn i regjeringas rammeverk», og er «passende i næringslivet».
Ifølge tjenestemannen har partene derfor delt opp avtalene: det finnes en rammeavtale som inneholder generelle prinsipper og er ratifisert av parlamentet, og ytterligere tekniske avtaler som skal inngås mellom det ukrainske byrået for offentlig-privat partnerskap («PPP-byrået») og det amerikanske International Development Finance Corporation (DFC).
Det er tilleggsavtalene som regulerer viktige spørsmål som fondsforvaltning, bidrag fra partene og inntekts- og overskuddsdeling. Men i motsetning til rammeavtalen er de ikke underlagt ratifisering av parlamentet og er ennå ikke tilgjengelige for offentligheten.
Ukraina vil bidra til fondet med 50 % av inntektene fra leie og lisensbetalinger mottatt fra både nye lisenser og «sovende lisenser». Sistnevnte kategori inkluderer forekomster som ikke har blitt utnytta de siste ti åra, eller der ikke mer enn 1 % av reservene er utvunnet.
Enkelt sagt, når Ukraina utsteder nye utvinningslisenser, betaler selskapene et engangsgebyr. Det nøyaktige beløpet avhenger av typen ressurs, stedets beliggenhet og anbudsvilkårene. Leie er en vanlig skatt selskaper betaler for sjølve utvinninga av mineraler. Satsene avhenger av typen ressurs og størrelsen på utvinninga. Før den russiske fullskala-invasjonen ble det utstedt et gjennomsnitt på 104 lisenser per år. I 2021 mottok staten og lokalsamfunnene 82 milliarder UAH i leieinnbetalinger (3 milliarder dollar med gjennomsnittlig valutakurs for 2021).
Nå vil halvparten av pengene fra de nye lisensene gå til fondet. Ifølge Kachkas anslag vil Ukrainas foreløpige bidrag til fondet utgjøre «omtrent 1–2 milliarder hryvnia per år» (25–50 millioner dollar med dagens valutakurs).
Avtalen dekker et bredt spekter av kritiske ressurser, inkludert sjeldne jordartsmineraler (f.eks. neodym, lantan), strategiske metaller (som litium, titan, kobolt) og hydrokarboner, inkludert olje og naturgass. Den fullstendige lista inneholder 57 mineraler og kan utvides gjennom en gjensidig avtale.
Avtalen dekker ikke produksjon og inntekter fra andre mineraler som kull, sand, pukk og granitt. Den gjelder heller ikke inntekter fra ukrainsk infrastruktur, statseide foretak og kjernekraftverk, slik Washington opprinnelig insisterte på .
USA vil i utgangspunktet bidra med rundt 25 millioner dollar for å etablere fondet. Men viktigst av alt, USA vil kunne konvertere verdien av framtidig militær bistand til fondsandeler. Det antas at disse andelene vil gi USA prioritet i overskuddsfordelinga. Dermed, jo mer militær bistand Washington gir til Ukraina, desto større vil deres andel av utbyttet mottatt fra fondets aktiviteter være. Katsjka kaller det «et ekstra insentivverktøy» for å motivere USA til å støtte Ukraina militært.
Forkjøpsrett
Som avtalt gis fondet prioritetsrettigheter når det vurderer nye lisenser for utvinning av naturressurser som omfattes av avtalen. Dette betyr at alle statlige etater som utsteder lisenser må inkludere en forpliktelse til å informere fondet om potensielle prosjekter og investeringsmuligheter i sine vilkår.
Dersom fondet er interessert i et forslag, må lisensinnehaveren innlede forhandlinger med fondet i henhold til prosedyrene beskrevet i den supplerende kommandittselskapsavtalen. Teksten i dette dokumentet er ennå ikke offentliggjort. Dersom fondet ikke er interessert, vil ikke lisensinnehaveren kunne inngå en avtale med en tredjepart på vilkår som er gunstigere enn de som kan tilbys fondet.
Med andre ord får fondet en eksklusiv fordel ved å delta i investeringer i utviklinga av Ukrainas mineralressurser og tilgang til de mest attraktive vilkårene. Dessuten vil alle framtidige lisenser for å utvinne ressursene spesifisert i avtalen ha en spesiell bestemmelse: DFC eller dets utpekte enhet vil være den første til å kjøpe tilbake de utvunnede ressursene i løpet av hele lisensperioden.
Tilbakekjøpet skal gjøres til markedspriser på kommersielt grunnlag. Dersom DFC nekter å kjøpe, samtykker lisensinnehaveren i å ikke selge ressursene til andre kjøpere på gunstigere vilkår i en viss periode (antagelig seks måneder).
Rett før avtalen ble ratifisert, forsikra den ukrainske statsministeren Denys Shmyhal at Ukraina var i stand til å hevde likhet i fondets forvaltning (det skulle være tre ukrainske og tre amerikanske forvaltere) og ikke ville være underlagt amerikansk lov i tilfelle tvister.
Lekkasjer i ukrainsk presse forteller en annen historie: ytterligere «tekniske» avtaler gir den amerikanske siden en fordel i fondets sentrale forvaltningsstrukturer, mens Ukraina muligens kan miste stemmeretten sin dersom avtalens vilkår brytes. Dermed overfører Ukraina kontroll over framtidige inntekter og tilgang til sine mineralressurser for alltid gjennom en ugjennomsiktig mekanisme.
Til gjengjeld mottar de potensielle investeringer i ressursutvinning og en mekanisme for å konvertere fremtidig militærhjelp til profitt for USA.
Potensielle gevinster
Fondet kan tiltrekke seg kapital for å utvikle sine naturressurser. Dette er av avgjørende betydning, men gitt at avtalen dekker nye og ubrukte forekomster, er den faktiske oppstarten av produksjon og inntektsgenerering et spørsmål om flere tiår.
Avtalen knytter amerikanske økonomiske interesser til Ukraina og skaper en formell mekanisme som knytter framtidig militærhjelp til ei økning i USAs eierandel i fondet. Men dette er bare et insentiv, ikke en garanti for at slik bistand vil bli gitt.
På den positive sida er det slik at siden bare nye og inaktive lisenser er berørt, er ikke Ukrainas nåværende budsjett direkte berørt. Tapene er knytta til potensielle inntekter fra fremtidige prosjekter.
Potensielle risikoer
Hovedproblemet med mineralavtalen er at Ukraina effektivt har mistet suvereniteten over fremtidige strategiske ressurser. Den uavklarte overføringa av kontroll over de mest lovende framtidige lisensene gjennom «forkjøpsrett» og eksklusive rettigheter til å kjøpe tilbake råvarer betyr at Ukraina begrenser sin suverenitet i forvaltningen av kritiske nasjonale eiendeler og valg av investorer i flere tiår fremover.
Femti prosent av inntektene fra nye prosjekter vil gå til fondet i stedet for til statsbudsjettet. På lang sikt er dette et direkte økonomisk tap fra de mest verdifulle framtidige utvinningene. Fondets inntekter vil ikke bli beskatta, ettersom institusjonen vil motta standard skattefordelene for internasjonale finansinstitusjoner i henhold til ukrainsk lov.
Utilgjengeligheten til viktige forvaltningsdokumenter gjør fondet til en «svart boks». Dette skaper risiko for feilbehandling og at beslutninger blir tatt til USAs fordel. Mekanismen med å konvertere militærhjelp til fondsandeler betyr at jo mer hjelp som mottas, desto større blir USAs andel av framtidige mineralinntekter.
Å overføre kontroll over utvinning og primærsalg av råvarer til utenlandsk kapital øker risikoen for at Ukraina forblir en leverandør av råvarer uten å utvikle sin egen høyteknologiske prosessering og produksjon basert på disse ressursene. Dette er hva økonomer kaller «råvareforbannelsen».
Manglende muighet til ensidig å kunne trekke seg fra avtalen eller å gjøre noe som kan forverre USAs investeringsposisjon, begrenser Ukrainas potensial til å tilpasse seg det skiftende globale miljøet eller sine innenlandske behov i framtida.
Tvister på bedriftssiden vil bli løst gjennom voldgift snarere enn i nasjonale domstoler, noe som også reduserer åpenhet og kontroll fra det ukrainske samfunnets og statens side.
Avtalen dekker formelt hele Ukrainas territorium, inkludert de okkuperte områdene, men fondets operative aktiviteter vil avhenge av den faktiske situasjonen, noe som legger til et element av usikkerhet rundt eiendeler i de omstridte områdene.
Ukrainske tjenestemenn spår at avkastninga fra fondets drift ikke vil bli realisert før om minst ti år. Dette betyr at det nåværende presserende behovet for finansiering og investeringer ikke vil bli dekka av inntektene fra denne avtalen i overskuelig fremtid.
Sikkerhetsgarantier? Ingen
Trump argumenterte at mineralavtalen i seg sjøl er en garanti for Ukraina. Ifølge ham ville ingen angripe Ukraina så lenge USA er til stede der.
For å forstå om dette stemmer, er det nok å nevne at amerikanske selskaper opererte i Ukraina både i 2014, da Russland annekterte Krim-halvøya og destabiliserte Donbass, og i 2022, da den fullskala invasjonen startet. Fjorten selskaper med amerikanske eiere var allerede involvert i ukrainsk mineralutvinning, men deres tilstedeværelse hindra ikke den russiske hæren i å rykke fram på ukrainsk territorium.
Den ratifiserte avtalen inneholder ingen bestemmelser om gjensidig forsvar, militær bistand (annet enn en indirekte mekanisme for å konvertere verdien til andeler i fondet) eller kollektiv sikkerhet. Forsøk på å presentere denne økonomiske avtalen som en sikkerhetsgaranti er ikke annet enn politisk retorikk som ikke støttes av dokumentteksten.
Reelle sikkerhetsgarantier for Ukraina ville være permanente våpenforsyninger, trening, sanksjoner mot aggressoren, sterke politiske allianser og muligens framtidig integrering i kollektive sikkerhetssystemer. Disse oppnås ikke ved å overføre kontroll over framtidige mineralinntekter til et ugjennomsiktig fond hvis reelle lønnsomhet og fordeler for Ukraina er satt i en svært fjern framtid.
Valg uten et alternativ
I 2021 foreslo Zelenskyj å fordele inntekter fra mineralutvinning til individuelle kontoer til ukrainske barn. Disse midlene skulle brukes til å betale for utdanning, bolig eller medisinsk behandling når de fylte voksen alder. De første utbetalingene skulle starte i 2036. Nå er denne ideen glemt, og myndighetene vil neppe komme tilbake til den så lenge ressursavtalen med USA er i kraft.
Midt i en utmattelseskrig måtte Ukraina godta avtalen under enormt press, med stramme forhandlingsfrister. Motstand mot russisk aggresjon krever store ofre og konstant ekstern bistand. Mineralavtalen, sjøl om den utgjør en langsiktig risiko for økonomisk avhengighet, er den harde prisen landet betaler for å redde seg sjøl fra militært nederlag og okkupasjon.
Avtalens uavklarte karakter, mangelen på åpenhet i viktige detaljer (skjult i tilleggsavtaler), overføring av kontroll over de mest lovende framtidige eiendelene for potensielle fordeler utsatt i flere tiår, og mekanismen med å knytte militærhjelp til framtidige utvinningsprofitter er alvorlige kompromisser. De risikerer å videreføre Ukrainas rolle som en perifer råvareprodusent, hvor profitt fra nasjonalformue går i lommene til utenlandsk kapital, sjøl om denne kapitalen kommer under dekke av «investering i gjenoppbygging» og «insentiver» for livreddende hjelp.
Dette er krigens tragiske paradoks: i kampen for frihet og suverenitet på slagmarken blir et land tvunget til å gjøre innrømmelser som kan begrense denne suvereniteten i den økonomiske sfæren i åra som kommer, og gir bort nøklene til sine underjordiske rikdommer.